【国晋研析】矿可开，地何来？——38号文为矿业用地破局，律师详解实务要点

困局与破局：

从“矿合法、地不合法”到差别化供地

（一）“矿合法、地不合法”的制度性成因 

长期以来，我国矿业用地一般依照土地管理法，即勘查用地通过临时用地的方式取得，采矿用地按照工业用地对待，实行招标拍卖挂牌出让。但是，一直以来受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿批地不衔接等因素的影响，存在“矿合法、地不合法”的突出问题，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题。不少矿业权人因此涉嫌刑事犯罪，严重制约矿业行业发展。  

这一问题产生的制度性根源在于以下四点： 

第一，权利客体分离。矿业权与土地使用权是两种独立的财产权利，矿产资源无论赋存于何种性质的土地之下，均属于国家所有。而地表土地的所有权则呈现国有与集体所有的二元结构。矿业权人取得采矿权后，并不自动取得土地使用权。 

第二，征收范围限制。根据《土地管理法》规定，土地征收必须基于“公共利益”的需要。矿产资源开发利用通常具有较强的经营性特征，除由政府组织实施的能源项目以外的其他矿业项目用地难以被直接解释为符合公共利益目的，导致采矿项目在办理土地征收时面临缺乏明确法律依据的现实困境。 

第三，土地用途管制。我国实行严格的土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，法律严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。矿山项目尤其是露天开采类项目，多位于农牧区，常涉及占用集体所有的林地、草地等农用地，必须履行严格的农用地转用审批程序。 

第四，批矿批地脱节。实践中，矿业权出让与用地审批在时间、空间、部门上存在脱节，导致矿业权人取得了采矿许可证，但用地手续迟迟无法办理，形成“矿合法、地不合法”的困境。 

（二）新矿法第三十四条的顶层设计 

新矿法第三十四条首次对矿业用地作出专门规定，从法律层面构建了矿业用地保障的顶层设计。 

从规划统筹角度，要求编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求。这为解决矿业用地供给与需求脱节问题提供了规划保障。

从多元供地角度，要求县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。改变了过去单一供地方式的局面。

从土地征收角度，规定开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。这是对《土地管理法》关于土地征收范围作出的特别规定，为战略性矿产开采提供了用地保障。 

另外，新矿法扩大了临时用地范围，首次将露天开采战略性矿产纳入临时用地范围。勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地，露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。 

关于用地期限规定，勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。统一用地期限与矿业权期，确保了用地期限与矿业权期限的一致性。 

（三）38 号文第九条的可操作化 

38号文第九条“完善矿业用地政策”在新矿法第三十四条的基础上，将制度设计转化为具体操作规则，主要内容包括：其一，临时用地分期分区。勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时使用土地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过 5 年，累计不超过矿业权期限。矿业权续期的可相应申请临时使用土地接续使用。其二，分期用地滚动开发。对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。其三，乡村地区多渠道保障。在乡村地区使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用，并依法实施征收。无法实施征收的，可按照国家统一部署要求使用农村集体经营性建设用地。 

这些规定实现了“矿地期限匹配、分期滚动、风险可控”的政策目标，为解决“矿合法、地不合法”困局提供了制度性的解决方案。

第九条的适用要点 

（一）临时用地（分期分区+接续使用） 

1. 适用对象 

根据38号文第九条规定，临时用地路径适用于两类情形：（1）勘查各类矿产资源：所有矿产勘查项目均可适用临时用地方式取得勘查用地。（2）露天开采战略性矿产资源：仅限于露天开采方式，且矿种必须属于战略性矿产范畴。 

2. 战略性矿产的认定 

战略性矿产是指关系国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展需求的重要矿产资源。根据新矿法第八条规定，国家将按照保障国家矿产资源安全需要，结合资源储量、分布情况及其稀缺和重要程度等因素，划定战略性矿产资源储备地。 

38号文适用的露天采矿临时用地专属的 13 种关键战略性矿产，是矿业用地新政明确划定的版本，覆盖军工、新能源、半导体核心领域，企业需精准核对归属，具体为：稀土、钨、锑、铼、镓、锗、铟、碲、白银、铂族金属（铂、钯、铑等）、钽、钼、铋。不在此列的战略性矿产（如锂、钴、镍等）露天开采，暂不适用该临时用地政策；13种关键品类为2026年新政专属划定，是36种全品类的核心筛选版本，侧重高稀缺、不可替代、适配新能源或军工的矿种。

名录以自然资源部2026 年正式发布版本为准，地方主管部门可提供矿种归类复核查询服务。 

3. 审批主体与程序 

38号文明确，临时用地由地方自然资源（林草）主管部门依权限审批，无需上报部省。这一审批权限的下放，大幅简化了审批流程，提高了效率。 

4. 期限规则 

包括分期使用和接续使用，分期使用：原则上每期使用年限不超过5年，累计期限不得超过矿业权有效期。接续使用：矿业权续期的可同步申请临时用地接续使用，无需重新履行完整审批流程。 

这一设计解决了传统临时用地期限短、续期不明确的问题，实现了用 

地期限与矿业权期限的有效匹配。 

5. 企业核心义务 

（1）边开采、边复垦：露天开采战略性矿产使用临时用地的，必须具备边开采、边复垦条件，经科学论证后方可批准。 

（2）恢复原用途：自批准之日起计算使用期限，到期后 1 年内完成复垦并恢复原用途。 

（3）农用地恢复：临时使用的土地属于农用地的，应当恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。 

6. 违规后果 

根据临时用地管理的相关规定，违反者将被责令限期整改，并处以罚款。 

7. 实操提示 

合并编制方案：临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦方案和植被恢复方案，减少重复论证。 

提前锁定保障：提前锁定复垦保证金或复垦保险，确保复垦义务履行。 

分期计划匹配：制定分期用地计划，确保分期用地计划与矿山开采时序匹配。 

预留窗口期：在矿业权续期申请前，预留接续临时用地申请的窗口期，避免用地中断。 

（二）分期正式用地（一次性预留+滚动开发） 

1. 适用对象 

分期正式用地路径适用于不符合临时使用土地要求的采矿项目，主要包括：（1）地下开采矿产项目：地下开采难以满足临时用地的“边开采、边复垦”条件。（2）大型矿山基础设施建设项目：需要建设永久性工业设施的项目。（3）其他不满足复垦条件的采矿项目：经科学论证不具备边开采边复垦条件的项目。 

2. 空间预留机制 

根据38号文第九条，对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间。这一机制要求：编制整体开发规划，一次性预留合理的开采空间，明确分期用地范围和时序。同时，预留空间需纳入国土空间规划“一张图”，确保符合国土空间规划和“三区三线”管控要求。而且，不得超出矿业权范围和规划用地边界，避免无序扩张。 

3. 分期报批程序 

分期正式用地路径的核心在于“滚动开发、分期办理用地手续”，具体是指：（1）分阶段申请：根据开采进度，分阶段申请农用地转用、土地征收等正式用地手续；（2）规模匹配：每期用地规模与当期开采计划匹配，避免一次性占用大量建设用地指标；（3）滚动推进：实现用地的滚动推进，减少前期资金投入和用地指标占用。 

4. 核心优势 

分期正式用地路径的主要优势在于：降低指标占用：避免一次性占用大量建设用地指标，缓解指标紧张压力；缓解资金压力：分期办理用地手续，减少前期土地出让金和相关费用支出，缓解企业现金流压力；提高灵活性：根据市场行情和开采计划灵活调整用地节奏，降低投资风险。 

5. 实操提示 

（1）编制分期计划：在申请用地前，编制详细的分期用地计划，明确各期用地规模、时序和用途。 

（2）同步规划审批：将分期用地计划与矿山开采方案、生态修复方案同步审批，确保各方案协调一致。 

（3）预留调整空间：在分期计划中预留调整空间，以应对市场变化和技术更新。 

（三）乡村地区多渠道保障 

1. 增减挂钩指标置换 

适用条件：使用存量采矿用地复垦修复腾退的增减挂钩指标；或使用县域内其他增减挂钩节余指标。 

审批流程：（1）按批次向县级自然资源主管部门申请农用地转用；（2）同步办理土地征收手续；（3）批次用地需符合乡镇土地利用总体规划。 

材料要求：增减挂钩指标使用证明；复垦验收文件；批次用地勘测定界报告；征地补偿安置方案。 

2. 农村集体经营性建设用地直接使用 

适用条件：无法实施土地征收的乡村矿区；符合农村集体经营性建设用地入市条件。 

使用方式：通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得使用权；签订书面使用协议，明确使用期限、用途、收益分配等。 

政策限制：不得用于非矿业生产经营活动；使用年限不得超过同类用途国有建设用地出让最高年限。 

3. 征收兜底 

适用条件：仅限开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的；可依法实施征收。 

法律依据：这是新矿法第三十四条第三款对《土地管理法》关于土地征收范围作出的特别规定，为战略性矿产开采提供了用地保障的兜底路径。

三条合规红线与风险隔离 

（一）红线1：临时用地不得变相永久占用 

合规要求：必须严格落实“边开采、边复垦”要求；自批准之日起计算使用期限，到期后1年内完成复垦并恢复原用途；严禁通过续期变相转为永久用地。

风险隔离措施：制定详细的复垦方案和分期复垦计划；建立复垦保证金或复垦保险机制；定期开展复垦监测和验收；提前预留复垦资金和人力资源。 

（二）红线2：政策适用范围严格限定 

合规要求：临时用地“分期 + 接续”政策仅适用于露天开采战略性矿产；非战略性矿产、地下开采项目不得违规套用；战略性矿产名录以国家最新发布版本为准，企业需提前核对矿种归类。 

风险隔离措施：在项目立项阶段，对照最新战略性矿产目录进行矿种归类；对于非战略性矿产项目，提前规划正式用地路径；建立矿种归类论证机制，确保矿种归类准确。 

（三）红线3：永久基本农田底线 

合规要求：重叠设置仅允许“非损毁性”使用；需提交县级以上自然资源、农业农村部门联合出具的论证意见；禁止情形：露天采矿、地下采矿疏干区等可能损毁永久基本农田的项目，不得申请重叠设置。 

风险隔离措施：开展永久基本农田重叠论证，明确是否属于“非损毁性”使用；对于必须重叠的项目，提前取得联合论证意见；制定详细的不损毁耕作层承诺书和技术可行性报告；建立永久基本农田保护监测机制。 

律师实务清单（可直接嵌入尽调与合同审查） 

（一）四个维度进行尽调诊断 

1. 矿种维度 

核查要点：是否列入国家战略性矿产最新名录。 

证据材料：矿业权证书、国家战略性矿产目录。 

风险提示：战略性矿产与非战略性矿产的供地路径存在重大差异。 

2. 开采方式维度

核查要点：露天/地下；是否具备边开采边复垦条件。 

证据材料：矿山初步设计、开采方案。 

风险提示：露天开采战略性矿产可适用临时用地，地下开采需采用正式用地路径。 

3. 所在区域维度 

核查要点：是否在乡村地区，是否有存量采矿用地复垦腾退指标。 

证据材料：行政区划图、存量采矿用地复垦验收文件。 

风险提示：乡村地区可使用增减挂钩指标或集体经营性建设用地路径。 

4. 地类与红线维度 

核查要点：是否涉及永久基本农田 / 生态保护红线；是否属于不损毁性使用；是否需取得县级以上自然资源与农业农村部门联合论证意见。 

证据材料：最新年度变更调查成果、永久基本农田数据库、生态保护红线数据库、联合论证意见。 

风险提示：永久基本农田重叠仅限非损毁性使用，需严格论证。 

（二）合同与谈判要点 

1. 矿业权出让合同 

（1）明确净矿出让标准：确保竞得人能够顺利取得矿业权并进行勘查开采工作。 

（2）明确用地路径：约定采用的供地方式（临时用地/分期正式用地/增减挂钩/集体经营性建设用地/征收）。 

（3）明确交付时点：约定用地的交付时间和条件。 

（4）明确补偿机制：约定因用地原因导致无法正常生产的补偿标准和计算方法。 

（5）明确衔接责任：约定矿业权出让部门、土地管理部门和矿业权人之间的责任分工。 

（6）将用地风险作为解除事由与补偿基准：约定因用地原因无法履046国晋法律实务研究行合同时的解除条件和补偿基准。 

2. 用地与复垦方案 

（1）审查复垦目标：确保复垦目标符合国家和地方标准。 

（2）审查分期计划：确保分期计划与开采时序匹配。 

（3）审查保证金/保险：确保复垦保证金或保险足额缴纳。 

（4）审查验收标准：明确验收标准和程序。 

（5）审查衔接责任：明确复垦方案的审批、实施、验收责任。 

3. 补偿安置协议 

（1）明确补偿范围：明确土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。 

（2）明确评估方法：明确评估机构和评估方法。 

（3）明确支付节点：明确补偿费用的支付时间和方式。 

（4）明确争议解决：明确争议解决的途径和程序。 

（5）对于集体经营性建设用地，约定使用年限、收益分配与退出机制。 

（三）争议防范与证据保全 

1. 全流程书面留痕 

（1）复垦方案：保存复垦方案批复文件、复垦验收报告、现场照片。 

（2）分期计划：保存分期用地规划图、开采时序表。 

（3）用地许可：保存临时用地批准、农转用批复、征收批准文件。 

（4）补偿协议：保存与村集体、农户的补偿安置协议。 

（5）恢复承诺书：保存永久基本农田不损毁承诺书。 

（6）联合论证意见：保存县级以上自然资源、农业农村部门联合论 

证意见。 

2. 合同解除与补偿条款 

（1）将用地取得延误列为解除事由：约定因用地审批延误导致项目无法实施的，矿业权人有权解除合同。

（2）将指标不落实列为解除事由：约定因用地指标不落实导致无法取得用地的，矿业权人有权解除合同。 

（3）将红线调整列为解除事由：约定因永久基本农田、生态保护红线等调整导致无法继续生产的，矿业权人有权解除合同。 

（4）约定补偿计算方法与基准日：明确补偿的计算方法和基准日，避免争议。 

3. 压覆补偿 

（1）建设单位查询义务：建设单位应当在建设项目论证时查询占地范围内矿产资源分布和矿业权设置情况。 

（2）协商补偿：建设单位应当与矿业权人协商，并依法给予公平合理的补偿。 

（3）明确补偿范围：明确压覆矿产资源的储量评估、补偿范围、恢复责任等。 

（4）38 号文明确“告知承诺制”：用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求，但仍需就评估方法、恢复责任等细化约定。

结

语

38号文第九条并非赋予矿业用地以“通行特权”，而是在现行法律框架内，构建了一套更具操作性的“差别化供地方案”与“系统性监管规则”。其制度价值主要体现在以下几个层面：一是拓展了临时用地的适用场景，将露天开采战略性矿产有条件地纳入其中，改变了以往临时用地主要限于勘查阶段的局面；二是确立了包括临时用地、分期报批、增减挂钩、集体经营性建设用地入市等在内的多元化供地路径，增强了制度供给的弹性与适应性；三是创新“分期分区审批、用地期限与矿业权期限相匹配”的机制，着力从源头上化解长期存在的“矿地期限错配”难题；四是通过允许一次性整体规划、分期滚动开发，切实缓解了企业在建设用地指标和前期资金投入上的压力；此外，针对乡村地区矿业项目的特殊情形，该条文也明确了可通过增减挂钩指标或集体经营性建设用地入市等渠道予以保障，为这类项目提供了可行的用地出路。 

对律师而言，核心在于通过四维度尽调与合同条款设计，帮助客户在合规与成本之间找到最优的供地路径（临时用地/分期正式用地/增减挂钩/集体经营性建设用地/征收），提前隔离“临时用地到期未复垦”“矿种归类错误”“永久基本农田违规重叠”等高发争议风险，通过全流程书面留痕（复垦方案、分期计划、用地许可、补偿协议、恢复承诺书、联合论证意见等），建立完整的证据链，防范和化解争议。真正实现“矿地期限匹配、分期滚动、风险可控”，为矿业高质量发展提供有力的法治保障。